La reforma constitucional inviable. Javier Pérez Royo. Ed. Catarata. 2015. 142 págs.
Por BARTOLOMÉ CLAVERO
Nos encontramos en circunstancias que reclaman la regeneración del sistema político y jurídico español. Una Constitución que nació entre los condicionamientos de una dictadura que se resistía y las expectativas de una democracia que balbuceaba no se ha desarrollado a satisfacción de las esperanzas que suscitara. La conveniencia de una reforma va abriéndose paso incluso entre partidos instalados, aun también con fuertes resistencias. ¿Bastará con algún que otro retoque o se precisa una revisión más a fondo?
Javier Pérez Royo (JPR en adelante) ha tenido el sentido de la oportunidad de afrontar de lleno el desafío de reflexionar sobre la necesidad perentoria y la dificultad espinosa de una reforma constitucional a la altura de la situación. Acierto sobre acierto, lo hace dirigiéndose no a especialistas, sino a la ciudadanía. Se vale del estilo apodíctico y esquemático aprendido y acendrado más en sus lides de comentarista periodístico que en las de analista académico. Estilo obliga. Procuraré no cambiar mucho de registro1.
JPR adopta una concepción del constitucionalismo como sistema de poderes, comenzando por el poder constituyente, con el sujeto de la Nación en mayúscula, en la misma mayúscula que el Estado, pues entiende que ambos han de ser correlativos. Para JPR, sin la una junto al otro, sin la Nación constituyente del Estado, no habría ciudadanía o ni siquiera posibilidad alguna de “seres humanos titulares de derechos en condiciones de igualdad”. Concede JPR que se trata de ficciones, pero de ficciones que serían necesarias para la organización y el desenvolvimiento de la convivencia. Si no hay figura de Nación o si ésta se pone en cuestión, no habría posibilidad de ejercicio de poder constituyente por la ciudadanía para debatirse y adoptarse acuerdos sobre los problemas fundamentales del sistema político y jurídico. Se carecería de sujeto constitucional de la soberanía del Estado, nacional o popular que la misma se diga.
Hay otras concepciones del constitucionalismo menos dependientes de ficciones de partida. Sin ir más lejos, existe la que parte de esos “seres humanos titulares de derechos en condiciones de igualdad” con la secuela inmediata, ya no premisa, de la necesidad del Estado para la garantía y la promoción de tales mismos derechos. Es un contexto en el que la ficción de Nación como sujeto de soberanía resulta, no irrelevante, pero sí subsidiaria. Todos los poderes, inclusive el constituyente, han de ser entonces funcionales a los derechos, no solo a su garantía, sino también a su promoción. Han de estar en suma a su servicio. Es un caso en el que el orden de los factores cabe que altere sensiblemente el producto. Se trata del constitucionalismo como sistema de derechos antes que de poderes2. Advirtamos esto de entrada porque JPR procede como si su discurso fuera la manifestación de una inequívoca ciencia constitucional sin cabida para otros planteamientos de fondo dentro del propio campo del constitucionalismo. Dejémoslo aquí por ahora. Voy a resumir sus posiciones antes de pasar al debate.
Permítaseme una última advertencia preliminar. El libro de JPR, como podrá comprobarse acto seguido, es un artefacto de sustancia más asertiva que indagadora por producirse como intervención urgente en situación que entiende de emergencia. Acude en socorro y a combate, de qué lo veremos. Podrá pensarse que mi lectura se pasa de crítica y resulta injusta por exigirle demasiado a un texto de estas características. Mi ánimo es de colaboración. Espero concurrir con JPR a la clarificación del panorama.
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Consecuente con sus premisas, JPR establece como hilo conductor para toda su exposición que “la igualdad constitucional es”, no la pertenencia a una comunidad de derechos, sino la participación “en la formación de la voluntad general mediante el ejercicio del derecho de sufragio”, esto que se traduce en la institución parlamentaria y en el instrumento legislativo, en tal institución y en tal ejercicio de poder. En el caso de España, el contraste de una desigualdad patente tendría todavía sus raíces en la deficiencia o la cancelación de las prácticas electoral y parlamentaria a casi todo lo largo de la historia contemporánea, la de tiempo constitucional.
Entre tales coordenadas históricas, tras la experiencia republicana más constitucional y la dictatorial más anticonstitucional, la transición recuperadora del constitucionalismo se produjo sobre bases débiles y procedimientos precarios, pero, siempre según JPR, con un fruto que sería granado: la Constitución actual, la única que “ha presidido una experiencia de construcción prolongada en el tiempo de un Estado con base en el principio de legitimación democrática”. Se fundamenta en “la soberanía nacional” que “reside en el pueblo español”, según la fórmula acuñada por la misma Constitución en un intento de conciliar soberanía popular y soberanía nacional de tradiciones diversas por más democrática la primera. La base de “sufragio universal” es naturalmente esencial para el planteamiento normativo de la Constitución e interpretativo de JPR. Ya se verá por qué entrecomillo lo de sufragio universal.
De tal forma, con semejante Constitución, para JPR, “se ha conseguido sortear los obstáculos que en el pasado habían hecho imposible que España tuviera un Estado Constitucional estabilizado digno de tal nombre”. En concreto, gracias a la Constitución, “la Monarquía no ha sido un obstáculo”; “la asignatura del ‘Poder Militar’ ha sido aprobada de manera definitiva”; “la Iglesia española ha dejado de ser radicalmente incompatible con la Democracia”; “en lo que a la asignatura del reconocimiento y garantía de los derechos se refiere, no cabe duda del aprobado alcanzado”; “los conflictos sociolaborales” se han canalizado con “la negociación colectiva y la fuerza vinculante de los convenios”; se ha resuelto “el problema de la alternancia en el poder”; se ha transitado “del Estado unitario al Estado políticamente descentralizado”; “por último, pero no en último lugar”, “España se incorporó a las Comunidades Europeas”. Más tarde agrega al mismo haber constitucional un sistema de partidos que “ha prestado un buen servicio a la sociedad española hasta la fecha”. Con todo, “en buena lógica, el futuro constitucional del país debería presentarse despejado”.
Que no es evidentemente así, lo constata el propio JPR. El horizonte no aparece despejado o ni siquiera sereno porque habría todavía, entre las cuestiones principales, una por resolver. Esta también la identifica JPR con sus expresiones profesorales: “La reforma de la Constitución es la última asignatura constitucional de la que la sociedad española tiene que examinarse”. En la historia constitucional española no hay experiencias de reforma constitucional conforme a lo previsto por la Constitución del momento. Las dos reformas constitucionales habidas en la actual habrían sido tan sólo exámenes parciales y de una mínima parte del programa; parciales realizados además por un alumno de Erasmus, europeo, y no por el alumnado español. La Unión Europea ha obligado a dicho par de reformas constitucionales, a ambas, ninguna además de alcance para el andamiaje de la Constitución. De iniciativa propiamente española, no ha habido reforma alguna a pesar de que la propia Constitución prevé por supuesto la posibilidad y contempla incluso el procedimiento para una eventual “revisión total”.
Sobre las propuestas de reforma constitucional que ya vienen anunciándose en programas electorales y las que cabe todavía prever por parte de más de un partido de cara a las urnas en momentos de movilidad del electorado, JPR nos asegura que no conducirán a ningún examen, ya no digamos a buen puerto. “Mientras el Partido Popular no se convenza de que es preciso reformar la Constitución, el instituto (de la reforma) permanecerá en desuso”, lo cual resulta a su juicio “la mayor amenaza que pesa sobre la Constitución” en razón de que “la reforma es la institución mediante la que se renueva el vínculo entre la legitimidad de origen y la legitimidad de ejercicio en el Estado Constitucional”. Por el simple transcurso del tiempo sin reajustes y adaptaciones una Constitución puede perder su legitimidad de partida, mayor o menor que sea, de igual modo que la misma legitimidad puede acrecentarse y fortalecerse mediante las oportunas reformas o revisiones.
En suma, “con la Constitución de 1978 nos hemos examinado de casi todas las asignaturas constitucionales que teníamos pendientes y las hemos aprobado con más brillantez unas y con menos otras. Pero de la asignatura de la Reforma Constitucional no nos hemos examinado y, en consecuencia, no la hemos podido aprobar”. Pues con Constituciones anteriores tampoco se ha practicado la reforma constitucional, JPR diagnostica una incapacidad de la Nación española al respecto. Sería nada menos que una “maldición” histórica. He aquí entonces la cuestión: “¿Por qué no se ha examinado siquiera la sociedad española de esta asignatura constitucional a diferencia de lo que ha ocurrido con las demás asignaturas que tenía pendientes?”.
Estamos todavía en los prolegómenos. El resto del libro ofrece la respuesta de JPR. Acudamos a ella a fin de debatirla. Debate creo que merecen tanto la primera como la segunda, la pregunta no menos que la respuesta. El interrogante mismo puede ser de por sí problemático, incluso más, conforme comprobaremos, que la contestación. ¿Se ha encarnado la Nación como alumna que aprende con lecciones de historia? ¿El lenguaje figurado la ha hecho viva para que le formulemos las preguntas del examen?
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JPR le infunde vida en el terreno constitucional. Consecuente en el desenvolvimiento de sus premisas, el factor nuclear que contempla al efecto es el del “sistema de partidos”, presentándolos, tales cuales, como elementos imprescindibles para un orden democrático en cuanto que realizan “la síntesis” de la sociedad en la institución parlamentaria a fin de que pueda formarse e imponerse “la voluntad general”. En España, ahora, los partidos están entrando en crisis o lo hace al menos el bipartidismo que, mejor o peor, ha funcionado desde los comienzos de la transición y hasta el momento permitiendo “la alternancia en el poder”. El poder es la médula del núcleo. JPR considera que aquí se encierra el problema esencial al entender que el derecho de participación ha de vehicularse necesariamente a través de la representación por los partidos políticos como el eje no sólo articulador, sino también cimentador del sistema constitucional. Si esto falla, todo fallaría.
JPR piensa que falla y que lo hace precisamente por el origen dañado de lo que llama el “bloque normativo respecto del ejercicio del derecho de participación”, esto es, la estructuración concreta del sistema de partidos a los efectos de la realización del ejercicio de poder constituyente, poder legislativo y poder de reforma constitucional por parte de la ciudadanía en términos de igualdad representativa. El deterioro de origen tiene que ver por supuesto con la forma como se condujo la transición al sistema constitucional desde la dictadura anticonstitucional o, no deja JPR de puntualizar, desde la monarquía no-constitucional de instauración dictatorial. La misma transición para lo que se puso en marcha fue para salvar a la monarquía con la instrumentalización de la democracia y no para establecer la democracia instrumentalizando a la monarquía. Añadamos que se salvaba todo lo que la monarquía encabezaba y acarreaba.
En lo que toca al derecho de participación, resulta que su “bloque normativo” quedó establecido para los restos, hasta hoy, en momento preconstitucional, entre 1977 y 1978, con todo lo que esto puede afectar en términos negativos a las posibilidades de ejercicio del poder de reforma en sentido renovador de la legitimidad de la Constitución. JPR lo explica. El sistema de participación se estableció bajo condiciones todavía controladas por la prórroga monárquica de la dictadura con graves consecuencias de desigualdad. En las primeras elecciones, las que no fueron y resultaron constituyentes, ni siquiera se ejerció en rigor el derecho de participación, pues los partidos que concurrieron lo hicieron por aceptar la inscripción en un registro ministerial con facultades para rechazarlos. Lo esencial, el derecho como tal y en igualdad, faltó.
Y hubo más respecto a la preconstitución en falso del derecho de participación. La manera como se le reguló por la transición a los efectos de la representación parlamentaria respondió a un designio de cuidadosa y “calculada desviación del principio de igualdad” para favorecer, de una parte, a la fuerza política que ocupaba el poder y, de otra, a una segunda para el establecimiento de un sistema bipartidista. La desviación afectaba medianamente al Congreso y extremamente al Senado. El procedimiento básico fue el de convertir en circunscripción electoral un territorio sin entidad política como la provincia con una representación mínima para relajarse al máximo la relación entre asignación de escaños y población. Constituyéndose como una cámara de representación provincial, la desviación de la igualdad en el caso del Senado resultaba “brutal”. He ahí toda “una aberración constitucional”.
Resultaba y resulta. La Constitución sienta las bases para que pueda mantenerse el diseño preconstitucional de la representación política. Lo más inesperado fue que el Partido Socialista Obrero Español aceptó plenamente tal herencia de la prórroga de la dictadura con el señuelo del bipartidismo, de un bipartidismo cuyo otro polo se formaría por el gobierno de la transición, con lo que pudieron pasar al tiempo constitucional más legados dictatoriales. Que se mantuviese, con retoques no decisivos, la conformación provincial del Senado ha sido especialmente relevante. No pudiendo así hacerse ahora, en el momento constituyente, verdadera cámara de representación de las Comunidades Autónomas, bloqueándose esta posibilidad, el Senado en lo que se convierte es en una cámara sin cabida para el federalismo. Más aún, convierte a la Constitución en una “Constitución antifederal”. Ésta comienza por no hacerse cargo de la estructura territorial y comunitaria de España, algo más que trazar un mapa3.
“La desviación del principio de igualdad en el bloque de constitucionalidad sobre el ejercicio del derecho de sufragio con base en el cual se ha conformado el sistema de partidos desde 1977” se encuentra “en el origen de la crisis que dicho sistema está atravesando” y de sus implicaciones respecto al efectivo bloqueo de la necesaria renovación de la legitimidad de la Constitución mediante su debida reforma. En fin, “somos lo que somos desde una perspectiva político-constitucional porque la Transición la hicimos con el bloque normativo sobre el derecho de participación con que la hicimos y porque no hemos sido capaces de librarnos de dicho bloque normativo desde entonces”. Son conclusiones que se van consignando al hilo de las explicaciones.
La conclusión final es de lo más dramática: “Desde la perspectiva del principio de igualdad”, desde esta perspectiva clave en su aplicación política para JPR, “la Constitución española es una Constitución deforme”. Los servicios que por lo visto ha rendido en “el aprendizaje de la democracia” se han agotado. “Ya no da más de sí”. ¿Qué hacer entonces? No es pregunta a la que JPR responda. La inviolabilidad de la reforma constitucional anunciada por el título del libro se da por entendida con las conclusiones interlocutorias y final.
La lectura se concluye o al menos la concluyo echando de menos la atención de cuestiones más prácticas sobre cómo conviene que procedamos. Lo más que en este terreno hace JPR es insinuar que habría de procederse como las últimas Cortes franquistas: abrir una reforma “constitucional” que conduzca a un cambio de sistema o de la Constitución misma. Mas no parece que tal comparación ofrezca alguna guía.
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Si hubiéramos partido del constitucionalismo de derechos, el panorama resultaría de entrada menos dramático. Comienza porque varían las cuestiones que vienen entonces a un primer plano. Que algún asunto importante ha quedado postergado lo reconoce JPR a última hora, tras la conclusión final: “de la asignatura de la integración voluntaria de las ‘nacionalidades y regiones’ que integran España en un Estado único no nos hemos examinado todavía”, pero no voy a ocuparme todavía de esto. Aparece así como un estrambote y como tal lo trataré al final4. Atiendo primero lo primero a mi entender, el extremo de los derechos y sus garantías como núcleo más definitorio de la constitucionalidad que el de los poderes y su configuración.
Digámoslo no sólo en relación a sí mismos, a los derechos que han de sentar las premisas para la erección de los poderes, sino también en lo que interesa a la ciudadanía. Una media consolidada de un cuarto de la misma, el veinticinco por ciento, viene desentendiéndose del ejercicio, no de todo derecho de participación, sino del que se efectúa en el mercado limitado de las ofertas electorales, en las citas periódicas de las urnas. Toda la ciudadanía está en cambio interesada en el ejercicio de los derechos de libertad pues los asume y practica. Toda ella, sin excluir al contingente abstencionista, puede verse más cotidianamente afectada por la forma y la medida como el sistema constitucional declara y garantiza los derechos. Hasta la población residente no ciudadana, inclusive la indocumentada, se encuentra interesada en esto de las libertades. Las cuestiones constitucionales no son sólo ni principalmente cuestiones nacionales.
Con los derechos y sus garantías llegamos a la justicia, un asunto extrañamente ausente de La reforma constitucional inviable, en consecuencia por supuesto con su concepción del constitucionalismo. Entre los elementos procedentes de la dictadura franquista y de otros tiempos no muy constitucionales que vinieron a mantenerse, casi tal cual, por la Constitución figuran los fundamentos y las estructuras de la justicia. Por cuanto toca a su sometimiento a la ley que la debilita para la garantía directa de derechos, concentrándose la función de amparo en el Tribunal Constitucional, JPR incidentalmente muestra que no tiene objeción. Otros aspectos capitales ni los menciona. Ni siquiera identifica el gran problema de la centralización y el abuso de poderes por parte del Tribunal Supremo, la Audiencia Nacional y el Tribunal Constitucional, con el agravante además de que la segunda carece de cobertura constitucional. Su ensimismamiento en el derecho de participación, en su versión limitada como exclusivamente político por vía electoral, reduce el campo de visión. Hay más “asignaturas pendientes” troncales de las que registra.
Las hay también por responsabilidad directa, no heredada, de la Constitución. “Los conflictos sociolaborales” han podido canalizarse constitucionalmente con “la negociación colectiva y la fuerza vinculante de los convenios”, aunque el mismo JPR no deja de acusar la regresión al respecto de estos últimos años. Sin embargo, por lo que interesa a derechos, puede que esto no sea lo principal en el amplio campo que se dice social. No sólo se trata de derecho laboral y sindical. Los derechos más específicamente sociales los posterga la Constitución mediante la fórmula de reducirlos a meros “principios rectores” de las políticas públicas, con las consecuencias inmediatas de disponibilidad partidista de servicios y prestaciones y de falta de garantía jurisdiccional para esta clase de derechos. La segunda reforma constitucional habida, la que prioriza el equilibrio presupuestario y la deuda exterior, ha incidido muy negativamente en lo que ya estaba en la Constitución. Hablándose de reforma, no bastará con anular dicha reforma, sino que habrá de recomponerse el diseño constitucional de los derechos.
Si tomamos en cuenta cuestiones de derecho y de justicia, la misma imagen que la Constitución ofrece durante unas décadas, hasta la crisis última, cual “escuela de democracia” no resulta tan halagüeña como le parece a JPR. Antes de llegar al dramatismo de sus conclusiones hubiera convenido analizar la trayectoria y el estado de la Constitución, si no en su integridad, en sus elementos más caracterizadores de derechos, justicia, ley y gobierno. No digo que podría haberse apoyado en los estudios existentes porque esta historia constitucional desde 1978 sencillamente aún no existe.
A JPR le gusta invocar “la evidencia empírica” para su ciencia constitucional, pero apenas la brinda. A nuestro efecto, entre las asignaturas que se dan por aprobadas sin explicarnos el examen las hay que se superan por los pelos y hasta por benevolencia del profesor. Ya digo que, aun en un escrito de características más periodísticas que académicas, no hubiera estado de más algún mínimo análisis de los exámenes presuntamente aprobados. Una historia constitucional desde 1978 hubiera sido más oportuna que la más remota de la que JPR hace uso y, me atrevería a decir, abuso.
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La obra se mueve en un terreno de historia constitucional comparada en la que algunos casos, como el de los Estados Unidos de América, van sirviendo de contrapunto paradigmático, marcando pautas de juicio. A este efecto, conviene advertir que JPR aplica la prueba para él decisiva de “la desviación del principio de igualdad en el bloque de constitucionalidad sobre el ejercicio del derecho de sufragio” tan solamente al caso de España. Si lo hiciera al de los Estados Unidos, el término de referencia se le vendría abajo, pues se trata de un caso en el que más se desvía notoriamente tal principio de igualdad electoral en todo tipo de sufragios salvo en los meramente locales.
Observemos también que la abstención consolidada ronda en los Estados Unidos la mitad de la ciudadanía, el cincuenta por ciento. En tales condiciones, de modo similar a España, el abstencionismo crónico es el factor superior de la desviación representativa. Por lo que respecta a la de carácter intencional e institucionalizado, la Suprema Corte Federal estadounidense está actualmente respaldando manejos de ingeniería electoral por parte de los Estados para primar a unos sectores frente a otros incluso con base, inconfesa por supuesto, de racismo5, un factor que parece impensable en el sistema electoral español.
O no tanto. No domino como JPR la literatura constitucionalista española, pero la conozco lo suficiente como para saber si se hubiera planteado la detección de racismo en el sistema. Haberlo, puede. La primera reforma de la actual Constitución entre las dos habidas habilitó para extender “el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales” a residentes, lo que se ha aplicado a europeos y no hay viso de que vaya a hacerse a extracomunitarios. Dado que ni siquiera se toma en consideración la posibilidad, no me arriesgaría a asegurar que no hay un trasfondo racista. Dígase de paso que el primer supuesto, el de participación de sufragio a europeos, sea tan sólo local, ya basta como índice para poner en cuestión la centralidad de la Nación y su soberanía en la fundamentación del sistema.
La Unión Europea es un ámbito donde queda en evidencia la ficción decimonónica, no democrática, de correspondencia entre Estado y Nación que ha resistido al establecimiento ulterior, ya en el siglo XX, del sufragio universal. Como testimonian los conceptos empleados por JPR, las ficciones de Nación y soberanía incluso se han fortaleciendo con la universalidad restringida a la ciudadanía del derecho de participación electoral. El actual marco europeo está incidiendo en su cuestionamiento, pero JPR no lo considera relevante pues sencillamente lo relega. No puede decirse que no guarde consecuencia con sus premisas.
JPR data el sufragio universal para España en 1890 olvidando en este momento, pues bien le consta, que no era todavía universal por reservarse a los hombres, aparte de a la ciudadanía. Es un lapsus todavía usual en la historia constitucional española. Hay quien sigue elevándolo hasta 1812 o, con algo más de base respecto siempre a hombres, a 1869, cuando la no-discriminación por género en el campo electoral no es anterior a 1931, a la Constitución de la República, una de las primeras constituciones en la historia comparada en elevar a principio constituyente la no-discriminación por causa alguna, incluso esto con una mayor consecuencia, por no haber interposición de monarquía ni permitirse de nobleza, que la Constitución actual. La diferencia en la concepción del constitucionalismo entre derechos y poderes siempre pesa. El mismo sufragio universal se fundamenta y articula mejor como derecho sin discriminación que como base para la representación y el apoderamiento de la Nación. Ni en 1931 ni en 1978 se intenta.
Centrado en la ilegitimación del sistema español representativo actual, JPR no repara en la debilidad de sus referencias comenzando por las estadounidenses y siguiendo por las de historia española. No digo que no le asista razón en cuanto a la desviación representativa y a los orígenes preconstitucionales en España de un “bloque normativo respecto del ejercicio del derecho de participación”, sino que la comparación entre constitucionalismos foráneos y propios no le presta refuerzo tal y como la efectúa.
Con un horizonte comparado que se perfilara mejor, la misma exclusiva de la desviación de la igualdad ciudadana en el terreno de la representación parlamentaria se mostraría insuficiente para la deslegitimación de un sistema. España no es ni de lejos el país más desviado. Gran Bretaña también le supera con creces respecto a sus dos cámaras. No soy experto ni teórico ni práctico en sistemas electorales, pero no parece que pueda aplicarse al caso propio un baremo que no quepa compartir.
Lo propio cabe decir de las categorías mayores manejadas por JPR por cuanto carecen del carácter general o el valor generalizable que presupone. Baste con mirar a un caso tan significado, también paradigmático para JPR, como el británico, a cuyo respecto la dogmática constitucional de la Nación mayúscula y su poder constituyente resulta llanamente impensable. Y no digamos del caso del constitucionalismo europeo6.
Las referencias paradigmáticas de JPR para sentar pautas de juicio son los Estado Unidos, Gran Bretaña y Francia. Su concepción del constitucionalismo de poderes se mueve entre esta geografía nordatlántica7. No parece suficiente, aparte de que, como ha podido detectarse para el primer caso, se opere con datos problemáticos y descontextualizados. Para las mismas cuestiones de alcance constituyente, hoy se tienen planteamientos constitucionales más interesantes por otras latitudes8.
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A lo que ahora nos interesa, como bien le consta a JPR haciéndolo ver por ejemplo de la forma más gráfica con respecto al Senado, los problemas de fondo de la Constitución española no son de hoy, de la crisis actual, sino de origen. Su misma legitimidad originaria presenta un problema, aparte el de que no respondiese a ejercicio ciudadano de poder constituyente. Resulta más bien negativa, quiero decir que se debe menos a sus propios méritos que al fuerte contraste que marcara en su momento con la dictadura. Otra historia o, mejor dicho, otro capítulo de la misma historia constituyente es el de las circunstancias del alumbramiento que expliquen sus limitaciones congénitas.
Será una historia que, cuando se emprenda en serio, podrá despejar leyendas y dilucidar responsabilidades entre agentes interiores y exteriores de aquella transición, inclusive la de propagandistas acríticos entre quienes no me excluyo. Di conferencias en institutos justificando hasta la monarquía. JPR justificó incluso su régimen de sucesión con discriminación por género en un primer libro sobre La reforma de la Constitución (1987). No recuerdo si por un sentido equivocado de la responsabilidad cívica y profesional o por cierta ingenuidad, probablemente por una mezcla de estos factores nada incompatibles, no decíamos en aquellos años las mismas cosas que decimos hoy9. No creo como JPR que, si nuestras perspectivas han cambiado, concédase, a mejor, por más críticas, tan sólo sea porque las cosas lo hayan hecho indudablemente a peor.
Hubo quienes fueron menos inconscientes desde el mismo momento constituyente. Cierta conciencia de las limitaciones constitucionales se manifestó además, precisa y sintomáticamente, en el título de la Constitución sobre reforma, pues su apertura es superior a lo que suele estilarse. Recordemos la previsión constitucional que más en especial puede interesarnos: “Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución (…) se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes”, con convocatoria inmediata de otras, que habrán de resultar entonces constituyentes, y referéndum ulterior. Constituyentes habrían de ser necesariamente, aunque sólo fuera por la dinámica que generarían, las segundas elecciones en el caso de la revisión total.
La clave se sitúa en la primera intervención de la ciudadanía, la que media entre Cortes propositivas y Cortes resolutivas, logrando de este modo voz y voto respecto al debate y el pronunciamiento entre opciones constituyentes que se le hurtaran en 1978 y no se han devuelto luego. Y quien dice revisión total dice también revisiones parciales. Por sí misma y como premisa para el necesario replanteamiento institucional, la revisión en materia de derechos es más urgente que la que incida directamente sobre poderes. ¿Quién ha dicho que haga falta hacer toda la revisión de un golpe y a la primera?
¿Por qué JPR desahucia ahora una Constitución que presenta tales posibilidades reconstituyentes? ¿En virtud de qué su reforma resulta inviable? ¿Basta con constatar que España, tal y como si fuera un sujeto con vida propia a través de siglos, nunca ha hecho en rigor una reforma constitucional para concluir que es incapaz de hacerla? A nadie desde luego se le oculta que los problemas políticos serían de órdago, pero siempre inferiores a los que se presentarían si lo que se quiere es comenzar por el desahucio. ¿Vamos a arrojar al bebé ya tan crecidito con el agua sucia de la bañera?
Como me comenta JPR tras leer un borrador de esta reseña, también es cierto que corremos el gravísimo riesgo de un irreparable ahogamiento si abandonamos a la criatura a su suerte chapoteando en agua sucia. Revisión constituyente y no desahucio constitucional es entonces la agenda práctica. Respecto al punto de arranque podríamos estar de acuerdo, con la diferencia de que él es mucho más escéptico. Mas su pesimismo no es coartada de resignación ni de desentendimiento. Ahí está su fallida candidatura por Podemos a las inminentes elecciones parlamentarias. Profeta, no somos nadie10.
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Si hubiera en verdad acuerdo sobre el punto de arranque, resultaría engañoso dadas las implicaciones de la concepción del constitucionalismo de poderes en cuanto al ejercicio del poder constituyente. Para JPR, el sujeto de este poder es inequívocamente la Nación, sobrentendiéndose siempre para nuestro caso la nación española. Su ideal procedimental cabe deducir que sería la convocatoria de una asamblea unicameral constituyente de la nación española bajo reglas de proporcionalidad representativa en relación a la entera población, lo que sólo es factible con una única circunscripción de todo el territorio, para el ejercicio del correspondiente poder de acordar la Constitución, con referéndum ulterior igualmente de toda la nación, la española. Si no lo formula así, será porque esto en definitiva supondría el desahucio efectivo de la Constitución actual.
O por algo más. Así sería si JPR guardase consecuencia hasta el final, pero nos hemos encontrado con un estrambote que implica una enmienda a la totalidad, el de que aún no nos hemos examinado “de la asignatura de la integración voluntaria de las ‘nacionalidades y regiones’ que integran España en un Estado único”. Con esto, de una parte, estamos partiendo de la Constitución, pues es en ella donde se contiene la distinción entre “nacionalidades y regiones” así como la declaración de unidad de la Nación, y, de otra, estamos introduciendo un principio nuevo, el de “la integración voluntaria” de dichas nacionalidades y regiones, que desborda no sólo la Constitución, sino también los propios presupuestos teóricos de JPR.
Si se hubiera partido de dicho principio de voluntariedad de unos sujetos integrantes de España, en vez de introducirlo como estrambote, toda la teoría de la Nación (española) y su soberanía (interior), con los corolarios de “síntesis” parlamentaria y “voluntad general”, no habrían tenido sencillamente cabida. Tales sujetos de “nacionalidades y regiones” resultan así preconstituidos respecto a la Nación que forman si así lo deciden. En todo caso, partir de la Constitución significa que está en efecto mirándose, no a convocatoria de elecciones constituyentes a su margen por desahucio, sino a proceso de reforma para la conveniente revisión. Además, si dichos sujetos o al menos las nacionalidades son previos a la Nación, un proceso constituyente único e indistinto resultaría problemático11. Prescindamos de que JPR no contempla nada de esto ahora, en 2015, por razón del pesimismo acerca de sus posibilidades que ha acabado por embargarle12.
Dadas las distorsiones representativas del sistema actual bien señaladas por JPR, lo primero que habría de plantearse entonces, antes de ponerse en marcha un proceso de revisión constituyente, es la sustitución de la legislación electoral. Aun con el pie forzado de la circunscripción provincial que figura en la Constitución, hay espacio para que las Cortes decisivas en el proceso de revisión, las segundas como sabemos, fueran, primero, más representativas y, segundo, más respetuosas con el reconocimiento de las nacionalidades que también figura en la Constitución. Ya digo que no soy un experto en sistemas electorales, pero sé que podría recurrirse a expedientes como el de aumentar al máximo el número de escaños, crear circunscripciones interiores en las provincias más pobladas para el Congreso y acumular en cambio las provincias de las Comunidades Autónomas para el cómputo de votos en el caso del Senado. En el del Congreso, también cabría reservar un porcentaje de escaños para asignar a bolsas de votos que quedasen sin representación en las circunscripciones provinciales. Todo esto y seguramente más sin salirse de la Constitución podrían hacer las Cortes propositivas de su revisión para que las Cortes resolutivas fueran más representativas.
Cuando digo que hay más, estoy pensando ante todo en el desbloqueo de las listas para relajar el poder de la dirección de los partidos con un mayor control por parte de la ciudadanía tanto afiliada como no afiliada. Las elecciones primarias dentro de los partidos no son el mejor remedio cuando las listas se mantienen cerradas en el momento decisivo del sufragio ciudadano. Hoy se defienden las primarias como mala coartada para las prácticas de caudillismo intrapartidario. Dicho de otra forma, las mejores primarias son las que se celebran en las mismas urnas abiertas a sufragio universal con listas no bloqueadas. Los partidos son un buen cauce para la representación política, pero no tales cuales, no como se han organizado y siguen organizándose en España gracias particularmente al control de la oferta electoral por unas cúpulas a través del bloqueo de las candidaturas. Y tampoco los partidos han de tener la exclusiva en la línea que teoriza JPR. Los movimientos sociales ya están abriéndose espacios sin esperar a que se les conceda. Están aquí para quedarse. La reforma electoral previa a la revisión constituyente ya debiera situarse en este nuevo escenario.
Existe todavía un margen bastante más amplio para las actuaciones de las Cortes propositivas de la revisión con anterioridad al planteamiento de la misma. La Constitución permite que se le reforme en gran parte por medio de mayorías cualificadas de una Cortes ordinarias sin necesidad de entrar al procedimiento de nueva convocatoria y ulterior referéndum. Así es como se han producido, sin participación directa de la ciudadanía, las dos reformas habidas. Pues bien, entre las materias susceptibles de reformas más expeditas se encuentran tanto el propio régimen de reforma como el sistema electoral, lo que abre mucho el abanico de posibilidades para la organización de un proceso reconstituyente con participación ciudadana decisiva. Las mayorías requeridas son altas (tres quintos de partida para la proposición en ambas cámaras y, para el acuerdo final, mayoría absoluta del Senado y de dos tercios del Congreso), pero se supone que todo el proceso de la revisión total no puede activarse sino a partir de mayorías parlamentarias muy cualificadas, resueltas a proceder por sí mismas o por la presión de la ciudadanía mediante otras formas de ejercicio del derecho de participación. Lo primero que habría de hacerse es derogar la infame “ley mordaza”.
Queda con todo el espinoso asunto del “examen pendiente” de “la integración voluntaria de las nacionalidades y regiones”, lo que naturalmente cobra especial valor respecto a las primeras pues son las que lo reclaman con respaldo ciudadano significativo. Conforme a la experiencia de cerca ya de cuatro décadas de frecuentación de las urnas, estamos hablando más particularmente del País Vasco y de Cataluña. Dado el contexto constitucional de reconocimiento de las nacionalidades (recordemos: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones…”), ese principio de voluntariedad no cabe introducirlo en el proceso de revisión, pero para algo sirven los compromisos políticos multilaterales con lealtad entre las partes, esto es a estas alturas, entre partidos y movimientos. Pueden referirse al respeto de la representación de las nacionalidades en el Senado para la adopción de los acuerdos constituyentes de las Cortes resolutivas.
Que los problemas a la vista en un horizonte nada sereno son de órdago ya está dicho, pero, si de algo estoy seguro, es de la inexistencia de una “maldición” histórica que incapacite a la ciudadanía española, aun con toda su complejidad plurinacional, para la activación de la revisión constituyente. No hay razones constitucionales que la hagan inviable. La libertad también se ejerce frente a la historia. El pasado condiciona, pero no tanto como para exonerar de responsabilidades a la política… ni a la academia.
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1.- JPR prescinde del aparato de notas que sería imprescindible en un escrito académico y reduce a un mínimo las referencias en el texto. Por mi parte, recurriré a unas contadísimas notas entre las que se me permitirá que me respalde en obra propia. [^]
2.- Para planteamiento y referencias, puedo remitirme a El orden de los poderes. Historias constituyentes de la trinidad constitucional, Madrid, Trotta, 2007. La trinidad es la de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. [^]
3.- JPR se remite justamente al escrito titular (y temprano, de 1981) de Pedro Cruz Villalón, La curiosidad del jurista persa, y otros estudios sobre la Constitución, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1999, pp. 381-394. [^]
4.- Lo trato ahora más específicamente en Gonzalo Boye, Rafael Escudero, Isabel Elbal y Sebastián Martín (eds.), Contrapoder: Desmontando el régimen, Barcelona, Roca Editorial, 2015, capítulo Modelo territorial. Respecto a mi acuerdo sustancial con la imagen que JPR ofrece ahora de la transición puedo remitirme a España 1975. La amnesia constituyente, Madrid, Marcial Pons, 2014. [^]
5.- Últimamente, http://werehistory.org/disenfranchisement. En este blog de historia hay más entradas sobre la esclavitud y sus secuelas interesantes al cuestionamiento actual del valor paradigmático del constitucionalismo estadounidense. Y dista de ser el único motivo en el terreno de la representación. [^]
6.- Y baste con una referencia: P. Cruz Villalón, La Constitución inédita. Estudios ante la constitucionalización de Europa, Madrid, Trotta, 2004. [^]
7.- JPR, Curso de Derecho Constitucional, 14ª ed., Madrid, Marcial Pons, 2014. [^]
8.- Como simple muestra puedo remitir a Estado plurinacional. Aproximación a un nuevo paradigma constitucional americano, en Adriana Luna, Pablo Mijangos y Rafael Rojas (eds.), De Cádiz al siglo XXI. Doscientos años de constitucionalismo en México e Hispanoamérica, 1812-2012, México DF, Taurus, 2012, pp. 421-453. [^]
9.- En mi caso he intentado autoanalizarme o, como suele decir la mejor antropología, autolocalizarme: El árbol y la raíz. Memoria histórica familiar, Barcelona, Crítica, 2013. Otras memorias como, cruzadamente, la generacional y la de clase creo que vendrían también a cuento para ubicarnos unos y otras. [^]
10.- Presentándose como candidato recién anunciado en una entrevista periodística (10-15-2015: http://www.publico.es/politica/pasa-catalunya-acabara-pasando-resto.html), no hace por rescatar del agua sucia al infante, sino que prácticamente lo remata con el diagnóstico de que sus fuerzas se han agotado. El programa de dicho partido, al que no hace la menor referencia, no es por supuesto tan apocalíptico. A los pocos días se anuncia la retirada de la candidatura. [^]
11.- Uno de los problemas del paradigma de Estado plurinacional tal y como ha comenzado a constitucionalizarse por algunas latitudes de América Latina (n. 8) es el de que reconoce, conforme al derecho internacional, la libre determinación de pueblos hasta ahora, en cuanto tales, excluidos al tiempo que mantiene el poder de reforma constitucional en manos de la Nación incluyente. [^]
12.- Para tiempos menos pesimistas (y para lo que sigue), su obra ya referida: La reforma de la Constitución, Madrid, Congreso de los Diputados, 1987, sin consideración de la voluntariedad constituyente de “nacionalidades y regiones”. De la reforma venía ocupándose en artículos de revistas y capítulos de libros colectivos. En 1992 ya hablaba de La reforma imposible (Claves de razón práctica, 20, pp. 9-14), sin elaborar todavía el discurso actual. [^]
