Sobre la corrupción: artículos de Joan Romero González y Fernando Jiménez Sánchez

Reproducimos dos artículos publicados por Eldiario.es en torno al problema de la corrupción: ‘En España tenemos un problema. Y ese problema se llama 3%’, de Joan Romero González, profesor de la Universitat de València y miembro del Consejo Asesor de Pasos a la izquierda, y ‘Cómo combatir la corrupción en España’ de Fernando Jiménez Sánchez, profesor titular de ciencia política y de la administración de la Universidad de Murcia.

Foto EFE

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En España tenemos un problema. Y ese problema se llama 3%

Por JOAN ROMERO GONZÁLEZ

La política española hace tiempo que se ha desplazado a las páginas de sucesos. Hoy, la corrupción política es junto con el desempleo y el “problema territorial” uno de nuestros tres grandes problemas como comunidad política. En el momento de escribir estas líneas la Guardia Civil busca pruebas de financiación ilegal en la sede del PP de Madrid, el ex-President Jordi Pujol comparece en la Audiencia Nacional en calidad de investigado por supuesto delito de blanqueo de capitales, el ex-presidente Jaume Matas y miembros de la familia real española están siendo juzgados junto a otras muchas personas por supuestos delitos de malversación y cohecho, responsables de una gran empresa pública del Ministerio de Agricultura están acusados de supuestos delitos de malversación y cohecho, varios ex-altos cargos políticos del gobierno andaluz están acusados de supuestos delitos similares, un ex–secretario general de PP de Madrid, un ex–gerente del PP, un ex-consejero del gobierno valenciano y un ex–presidente de Diputación de Castellón están o han estado en prisión, dos ex–presidentes de las Diputaciones de Valencia y Castellón son investigados por graves delitos de corrupción política, decenas de responsables políticos del PP de Valencia, con su grupo municipal casi al completo, están siendo investigados, centenares de responsables públicos locales en toda España (casi 1.700 casos abiertos por corrupción económica) y decenas de empresarios han sido o están siendo investigados, acusados o condenados por delitos similares en operaciones diversas y algunas operaciones policiales, muchas de las cuales siguen abiertas en sede judicial, han evidenciado la existencia de redes criminales organizadas dedicadas a enriquecerse con los impuestos de millones de españoles decentes.

¿Guardan alguna relación estos hechos con los que en su día se denominaron caso Naseiro o caso Filesa? ¿Hay alguna similitud entre las dificultades que encontró en su día el juez Manglano y recientemente el juez Castro? A mi juicio hay muchos puntos en común ¿Qué podemos colegir de todo ello? En primer lugar, que en España existe un muy serio problema de corrupción política casi sistémica, estructural y que viene de lejos. No solo en Valencia, aunque Valencia y Madrid constituyan los casos más acabados de degeneración política del modelo de la mano de los dirigentes del PP y sean la “zona cero” de la corrupción política en estos últimos años. Estamos ante una versión de capitalismo de casino, castizo y provinciano, donde unas elites a partir de redes informales han consolidado un modelo clientelar, amoral y cínico. Su concepción de la democracia es tan primitiva que han llegado a creer que las instituciones eran suyas, han ignorado o vulnerado los protocolos más elementales del Estado de Derecho, han impulsado leyes y reglamentos y aprobado reformas judiciales en beneficio propio y mantienen privilegios intolerables, como la figura de aforado, para permanecer atrincherados en parlamentos y eludir o provocar dilaciones indebidas en función de sus intereses. Critican con virulencia a los que ellos llaman “antisistema” cuando en realidad los verdaderos antisistema son esas elites que han pervertido, degradado y corrompido casi todos los pilares fundamentales del sistema democrático.

En segundo lugar, el modelo extractivo y de captura de las instituciones públicas se ha sofisticado con el paso del tiempo pero, en lo esencial, es idéntico al ya descrito por Javier Pradera en su texto escrito en los primeros años de la década de los noventa cuando denunciaba la existencia de un importante problema de corrupción en sus tres versiones: blanca, gris y muy especialmente negra. El caso Naseiro era, en lo básico, similar al caso de supuesta corrupción que un cuarto de siglo después puede afectar a los responsables del caso Imelsa en la Diputación y en el ayuntamiento de Valencia o a la operación Taula. Pero no difiere de los llamados casos Bárcenas, Gurtel, Brugal, Aigües Ter-LLobregat o Púnica entre una relación interminable repartida por toda España. El modelo remite a tres figuras: prevaricación, cohecho y blanqueo de capitales y descansa en tres pilares fundamentales: un responsable político que a veces cuenta con la connivencia de algún servidor público, una empresa que soborna o a la que se le pide un soborno para obtener a cambio determinada contrata o servicio y un intermediario. Y a lo lejos, casi siempre, la financiación ilegal de partidos políticos, sondeos de opinión y campañas electorales.

Con la información disponible no sabemos si ahora hay más o menos corrupción política que antes. Tal vez sea menor que en la década del tsunami inmobiliario y moral. Ahora las posibilidades de enriquecimiento asociadas al urbanismo se han reducido y el grado de tolerancia de una sociedad fracturada y empobrecida por las políticas “austeritarias”, que en especial ha afectado a los trabajadores y trabajadoras con salarios más bajos, es mucho menor. Desconocemos también si las prácticas están más o menos generalizadas que en los años ochenta y noventa. Lo que sí sabemos son tres cosas: a) que apenas conocemos algunos casos que vía delación, denuncia o investigación de servidores públicos llega a los juzgados; b) que la sociedad española ha demostrado una permisiva complicidad que perturba y confunde, y c) que gracias a unos cuantos diputados, diputadas y periodistas, a unas cuantas docenas de jueces y fiscales, y a unos centenares de miembros de los cuerpos de seguridad del Estado, se ha entrado en una etapa nueva en la que parece que la impunidad de los responsables políticos es menor que en otros tiempos. Como contrapunto a los muchos silencios cómplices, creo que debemos agradecer públicamente a algunos diputados y diputadas valencianos, a profesionales e investigadores, a algunos periodistas y a algunos jueces que hicieron muy bien su trabajo, sobreponiéndose no solo el reproche público de algunos representantes económicos y sociales, sino venciendo a veces la resistencia de sus propios compañeros de partido o de profesión.

En tercer lugar, que una minoría privilegiada que se ha sentido inmune en su ciénaga particular, se ha dedicado a saquear de forma sistemática, organizada y generalizada con una lógica tan devastadora como alarmante: aprovecharse de los presupuestos públicos, vía adjudicaciones amañadas o autorización de sobrecostes injustificables, allí donde fuera posible: construcción de grandes infraestructuras, escuelas, hospitales, centros culturales o deportivos, servicios públicos básicos (agua, residuos, depuración, alumbrado), cursos de formación, servicios sociales, dependencia y residencias para personas mayores, servicios de prevención y extinción de incendios forestales, empresas de ITV, cooperación al desarrollo, vivienda social…cualquier programa que dispusiera de recursos públicos o cualquier departamento o empresa pública que tuviera capacidad de endeudarse ha servido para ese propósito. En muchas ocasiones sin justificación, sin control, sin tramitación conforme a ley o recurriendo a formas de licitación improcedente. El informe sobre CIEGSA elaborado por el Viceinterventor General de control financiero de la Generalitat Valenciana es una buena síntesis de todas esas patologías y prácticas irregulares, de cómo determinados responsables políticos se han movido por el alcantarillado del poder, provocando un quebranto de 2.800 millones de euros a la Generalitat Valenciana al tiempo que miles de niños eran aparcados en aulas prefabricadas.

En cuarto lugar, hasta donde sabemos, la corrupción pública está más arraigada en la escala local y regional. Pero el problema no solo es Valencia, es España. De Castrourdiales a Lanzarote, de Ourense a Marbella Algunos estudios recientes sobre la geografía de la corrupción urbanística en España entre 2000 y 2010 avalan esa afirmación. El problema era general, sin distinción de ideologías y ni siquiera la Comunidad Valenciana ocupaba los primeros lugares en cuanto a número de municipios afectados por casos de corrupción. Pero no disponemos todavía de investigaciones que proporcionen una idea aproximada de la verdadera dimensión de estas prácticas de saqueo y despilfarro de dinero público en la Administración General del Estado (dicho en otros términos, no sabemos cuántos Acuamed hayan podido existir al calor de las adjudicaciones de grandes infraestructuras durante todo el periodo democrático) y falta todavía mucha información contrastada sobre la dimensión de la corrupción pública en la escala regional.

En quinto lugar, no ha existido clara voluntad política de erradicar el problema. El Grupo de Estudios de Política Criminal en su manifiesto sobre la corrupción lo expresó con caridad meridiana: “ El estado actual de cosas es fruto del planteamiento deliberado de diseñar un sistema tendencialmente incapaz de alcanzar los fines institucionales a los que se debe. Ello sin olvidar la pasividad social, cuando no complicidad cultural, ante este fenómeno”. La colonización, hasta ahora, de determinados órganos de control y la influencia decisiva en la composición de órganos judiciales por parte de los dos grandes partidos, permite poder hablar para el caso español de un proceso de cartelización de los partidos políticos, bien estudiado por los profesores Katz y Mair, que no ha ayudado. En ese contexto, sonroja a la par que constituye una falta de respeto intolerable a millones de ciudadanos honrados, que Mariano Rajoy afirme en enero de 2016 que “esto se acabó y aquí ya no se pasa por ninguna”.

En sexto lugar, existe una gran desconfianza interpersonal así como en los partidos políticos y en las instituciones y sus representantes. Y cuando en un país se instala el círculo vicioso de la desconfianza no solo no se puede sacar nada bueno de ahí, sino que potencia la corrupción privada ¿Creen que es normal que solo 600.000 contribuyentes españoles (el 3,2%) esté en el tramo de base imponible superior a 60.000 euros o solo 200.000 (el 1%) por encima de los 90.000? Si a eso añadimos los datos de economía sumergida estimados por GESTHA (entre el 23-25%) o de fraude fiscal (entre el 6-8% del PIB), tenemos un cuadro bastante acabado del trabajo pendiente.

La buena noticia es que ahora la percepción de la corrupción es muy alta. El último Informe de Transparencia Internacional indica que España ha descendido diez posiciones, al puesto 40, en el índice de corrupción internacional. Los estudios periódicos del CIS indican que la corrupción es percibida como uno de los principales problemas. Dice  Manuel Villoria que en 2013 un 95% de los españoles creían que había corrupción en las instituciones nacionales y que “somos el país líder de Europa en la creencia por parte de nuestras empresas en la extensión de la corrupción en la contratación: 83% a nivel nacional 90% a nivel regional y local (media europea 56 y 60% respectivamente. Tal vez por todo esto, las empresas españolas son las que, junto a las chipriotas, menos participan en la contratación pública: el 11% de ellas en los últimos 3 años”. Y no participan porque, según las empresas, es imposible obtener contratos por las siguientes razones: contratos teledirigidos, conflictos de interés, arreglos previos, criterios de selección poco claros, diseño realizado por el contratista, abuso de procesos negociados, modificados y abuso de emergencia ¿Les suena? ¿Por qué no hemos atajado a tiempo esta deriva?

Este país necesita depurarse a fondo. Reiniciarse desde fundamentos éticos y transparentes, recuperar su autoestima y su reputación como comunidad política. Además de que algunos más sean juzgados, algo más, mucho más, tiene que pasar en este tiempo nuevo. Ahora es tiempo de firme voluntad política para adoptar decisiones. Los poderes públicos tienen que impulsar cambios creíbles y muy profundos para recuperar la confianza en las instituciones. Un problema sistémico requiere de actuaciones radicales. Sabemos muy bien y desde hace tiempo lo que hay que hacer y por dónde empezar. También sabemos que son más eficaces las medidas preventivas que las punitivas. El ámbito penal (dejar que trabaje la justicia) no es la mejor solución. Es el tiempo de la política impulsando una agenda tan conocida como ignorada hasta ahora: a) nueva legislación (estatal y regional) sobre transparencia, creación de oficinas anticorrupción, acceso a la información y sistemas obligatorios de dación de cuentas en el sector público; b) nueva legislación sobre contratación con las administraciones y empresas y fundaciones públicas; c) revisar todo lo relacionado con la profesionalización de las administraciones, gestión de conflictos de interés, procesos de auditoria, control de legalidad y control político y social, en especial en la escala local, tal y como viene proponiendo Fernando Jiménez; d) revisar la legislación en materia de indultos para responsables políticos condenados por corrupción y acabar con el aforamiento de diputados y senadores; e) despolitizar los órganos judiciales y de control; f) revisar la legislación en materia de fraude fiscal y reforzar con medios y personal tanto el sistema judicial y los cuerpos fuerzas de seguridad como la Agencia Tributaria, incorporado nuevos perfiles y mayor coordinación, en especial reforzando la Unidad de la Agencia Tributaria adscrita a la Fiscalía Anticorrupción; g) estudiar la posibilidad de incluir limitación de mandatos en los responsables políticos; h) revisar la legislación penal siguiendo las orientaciones de los expertos, y finalmente, pero no en último lugar, revisar en serio la legislación sobre financiación de partidos políticos.

Se trata de dificultar al máximo las prácticas corruptas y recuperar la confianza en las instituciones. Ese esfuerzo, hoy en España y muy especialmente en una Comunidad Valenciana tan golpeada por las noticias sobre corrupción, es impostergable. El camino emprendido por el actual gobierno de la Generalitat Valenciana y por les Corts Valencianes en materia de transparencia y lucha contra la corrupción es hoy tan necesario como urgente. Va en la buena dirección y puede servir de orientación a otros gobiernos y parlamentos. El trabajo será largo y difícil pero es de los que justifican una legislatura. Porque ayudará a sacar el nombre de Valencia de las páginas de sucesos y colocarlo en el mapa de la decencia y la honestidad. Dos cualidades que siempre han acompañado a un pueblo que ahora está sometido, injustamente, al escrutinio y el escarnio públicos.

Joan Romero es profesor de la Universitat de València y miembro del Consejo Asesor de Pasos a la Izquierda. El texto fue publicado en Eldiario.es


Cómo combatir la corrupción en España

Por FERNANDO JIMÉNEZ SÁNCHEZ

Basta echar un vistazo al excelente post de Joan Romero que publica eldiario.es para constatar que la corrupción política en España se ha registrado en cuatro ámbitos principales con fuertes vinculaciones entre ellos. Se trata de la financiación irregular de los partidos, la contratación pública de bienes y servicios, el urbanismo y la distribución de subvenciones. Muchos de estos casos de corrupción en estas áreas principales de riesgo presentan muchos elementos comunes. En casi todos ellos, nos encontramos un intercambio de financiación irregular para los recaudadores del partido a cambio de decisiones públicas que favorecen a los donantes, muchas veces con incumplimiento de la normativa. Lo más preocupante es que para que un partido político pueda conseguir que las administraciones públicas que están bajo su control se presten a contribuir a estos intercambios, se necesita que quienes trabajan en tales organizaciones cuenten con un sistema de incentivos tal que estén dispuestos a incumplir los mandatos legales.

Las administraciones públicas de los países del sur de Europa se caracterizan en general por su extensa politización. Sotiropoulos (2006) señalaba como ese mayor grado de penetración de las influencias del partido en la burocracia pública se evidenciaba mediante dos tipos de clientelismo: por arriba y por abajo. El clientelismo at the top se refiere a la profundidad que suelen tener los nombramientos políticos en los escalones superiores de la administración. A diferencia de lo que ocurre en los países del norte y el oeste de Europa, en los del sur los nombramientos políticos no se limitan a los de los niveles más altos (ministros y secretarios de Estado o equivalentes), sino que descienden bastantes niveles hasta puestos claramente técnicos para los que se selecciona a aquellos funcionarios públicos que tienen claras simpatías por el partido o partidos de gobierno.

El clientelismo at the bottom se refiere al control interesado que los partidos de gobierno ejercen en la contratación de quienes ocuparán los puestos de trabajo de los escalones inferiores del sector público. Como señalaba Víctor Lapuente, esta politización de las administraciones públicas extiende entre los funcionarios y los empleados públicos una clara conciencia de cuáles son las verdaderas reglas de juego: “Si una joven promesa, que acaba de entrar en una administración, tiene ambiciones profesionales, se dará cuenta de que dedicar el 100% de su esfuerzo a hacer un trabajo impecablemente profesional quizás no sea la mejor manera de llegar a lo más alto”. Y es más, con suma frecuencia, esta  politización excesiva de las administraciones públicas se extiende también preocupantemente hacia las agencias independientes de control (Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder Judicial, Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, Tribunal de Cuentas, etc.) dificultando con ello la efectividad y la imparcialidad con la que necesitan desarrollar su labor.

Seguramente, los problemas de funcionamiento del sector público que revelan los casos de corrupción no se den por igual en todas las administraciones públicas españolas. El intenso y acelerado crecimiento de las administraciones autonómicas, por un lado, así como los cambios normativos y organizativos introducidos en la administración municipal para acrecentar la autonomía local (García-Quesada et al. 2013), por otro, habrían dado lugar a una politización mayor en estos niveles de gobierno. En líneas generales, tal y como concluye el informe de Transparencia Internacional sobre el Sistema Nacional de Integridad de España (Villoria, 2012), la preocupación por asegurar la gobernabilidad del sistema político ha ido empujando a lo largo de los años del régimen democrático a reforzar la facilidad para la toma de decisiones públicas hasta un punto claramente excesivo que dificulta el funcionamiento efectivo de los controles que limitan el ejercicio del poder político.

Gracias a los recientes trabajos de instituciones como el Quality of Government Institute de la Universidad de Gotemburgo o el European Research Centre for Anti-Corruption and State-Building (ERCAS), sabemos que un elemento clave que está presente en aquellas sociedades donde la corrupción está bastante controlada es, precisamente, la aparición en un determinado momento de su evolución histórica de instituciones que limitan con suficiente eficacia al poder ejecutivo como parlamentos, medios de comunicación, tribunales, etc. Lo importante no es si estas instituciones existen o no, sino si son suficientemente eficaces a la hora de limitar y controlar el papel de los gobiernos.

Por ejemplo, Alina Mungiu-Pippidi (2013) distingue dos tipos de restricciones diferentes. Por un lado, las medidas disuasorias legales administradas por la maquinaria del Estado como un poder judicial autónomo, responsable y eficaz capaz de hacer cumplir la legislación, así como un cuerpo de leyes eficaces e integrales que cubren los conflictos de interés y la aplicación de una clara separación de las esferas pública y privada. Por otro, lo que ella llama medidas disuasorias normativas, que incluyen tanto la existencia de normas sociales que incentivan la integridad pública y la imparcialidad del gobierno, como la vigilancia de las desviaciones de esas normas a través del papel activo y eficaz de la opinión pública, los medios de comunicación, la sociedad civil y un electorado crítico.

De este modo, si de lo que se trata es de reducir la probabilidad de la corrupción, al mismo tiempo que mejoramos el funcionamiento de nuestras instituciones de gobierno reforzando el importantísimo pilar de su representatividad para conseguir un diseño más equilibrado que potencie unas políticas públicas no sólo más efectivas, sino también más razonables, y una mayor confianza de los ciudadanos en el sistema político, es necesario introducir reformas que limiten eficazmente el ejercicio del poder de los gobiernos.

De este modo, los objetivos de la lucha contra la corrupción en nuestro país deberían ser evidentes. Se trata, en primer lugar, de reforzar la imparcialidad con la que funcionan las instituciones públicas con la intención de dificultar o impedir la tentación de patrimonialización de las mismas para su uso clientelar. En segundo lugar, es necesario reforzar la confianza social en las instituciones públicas como primer paso para incrementar la confianza mutua entre los ciudadanos. Para ello, es imprescindible que tales instituciones sean fiables y predecibles y, por tanto, no tomen sus decisiones al albur en exclusiva de las conveniencias cortoplacistas de quienes las dirigen. Por último, no deberíamos perder de vista un asunto del que solemos olvidarnos cuando hablamos de la lucha contra la corrupción. Se trata de la desigualdad. Seguramente no es por casualidad que las sociedades que tienen los menores niveles de corrupción son también las que presentan mayores cotas de igualdad social. Una sociedad que no comparte el objetivo de luchar contra la desigualdad, no estará en las mejores condiciones para fomentar el sentido comunitario, el espíritu público y la responsabilidad individual que hacen falta para contener la corrupción.

Y para conseguir tales objetivos es necesario desarrollar una estrategia que tiene dos pilares fundamentales. Por un lado, reducir la percepción de impunidad mediante el fortalecimiento de los controles efectivos sobre el poder ejecutivo (en sus diversos niveles nacional, autonómico y local). Para ello, es imprescindible reforzar el papel de control del poder político por parte del sistema de justicia. En este terreno, hay mucho por hacer: garantizar la independencia/imparcialidad de tribunales, fiscalía y policía judicial; e incrementar su capacidad de acción dotándolo de más medios, reformando por completo el anticuado proceso penal (y no precisamente en la línea en la que ha ido la última reforma del Ministro Catalá), alargando las prescripciones de los delitos relacionados con la corrupción e incrementando sus sanciones. Además del sistema de justicia, los demás mecanismos de control del poder del sistema político habrían de robustecerse también: los órganos de control contramayoritario (como el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo General del Poder Judicial…), los medios de comunicación (despolitización de los públicos y reducción de la dependencia política de los privados vía autorizaciones y subvenciones), y la ampliación de los órganos de control ciudadano para aumentar la responsabilidad de los propios ciudadanos en la persecución de la corrupción.

Por otro lado, el segundo elemento de la estrategia consiste en reducir las oportunidades para la corrupción. Las instituciones públicas se ponen con demasiada facilidad al servicio de intereses particulares con grave quebranto del interés general: se contratan trabajadores públicos despreciando los principios del mérito y la capacidad y sometiéndolos, por encima de sus deberes profesionales, a la ciega lealtad hacia quien los ha colocado; se otorgan contratos públicos no a quien haya presentado la mejor oferta para los intereses de la Administración, sino a quien se comprometa a vehicular parte de los recursos públicos obtenidos para otros fines (financiación del partido de gobierno, etc.), aunque para ello haya que aceptar modificaciones sobrevenidas del importe del contrato que acaban disparando el precio final que se paga por ellos; se otorgan subvenciones o licencias no para quien acredita merecerlas con justicia, sino en función de los intereses cortoplacistas y clientelares de la autoridad otorgante; etc. Se trata de poner fin a la colonización política de las administraciones públicas. Para ello es crucial reforzar e incentivar la imparcialidad de los funcionarios y promover las alarmas tempranas de las irregularidades posibles mediante la protección de los denunciantes y la puesta en marcha de canales seguros y efectivos para hacer llegar tales denuncias, al tiempo que se definen mejor las carreras profesionales y se asegura el valor del mérito en las mismas. Junto a ello también es necesario desarrollar programas de prevención adaptados a cada organismo público para la gestión adecuada de los conflictos de interés que garanticen un funcionamiento de estos organismos con la máxima integridad.

El problema práctico consiste evidentemente en saber cómo es posible poner en marcha este tipo de “limitaciones institucionales al poder ejecutivo” partiendo de una situación en la que ya imperan las redes clientelares, el funcionamiento parcial de las instituciones de gobierno y un sentimiento de desconfianza hacia los demás y hacia las instituciones públicas. Sin lugar a dudas, la situación de crisis en la que estamos instalados y, sobre todo, los niveles que ha alcanzado la preocupación por la corrupción en nuestro país, abren una ventana de oportunidad para llevar a cabo las reformas adecuadas. Pero si las medidas anticorrupción no garantizan verdaderamente la estrategia de la limitación efectiva del poder de los gobiernos, el riesgo que corremos es caer en una política lampedusiana de apuesta fingida por la reforma que tendrá consecuencias graves. Si se trata de reducir la desconfianza ciudadana en la política y los políticos aparentando unos cambios para que en el fondo “todo siga igual”, el peligro es que acabemos una vez más a la italiana, es decir, con un efecto bumerán que acabará disparando aún más la desconfianza.

Pero conviene recordar también que estas reformas institucionales deben necesariamente ir acompañadas por unas actitudes ciudadanas mayoritarias que apuesten claramente por la promoción de la integridad pública y la exigencia del funcionamiento imparcial de las instituciones de gobierno. Sin ese mayor grado de compromiso cívico de los ciudadanos, cualquier reforma institucional estará abocada al fracaso.

Publicado en Eldiario.es