Memoria democrática: los desafíos de la ley 20/22

Por José Babiano

 

El pasado 20 de octubre el BOE publicó la Ley 20/22 de Memoria Democrática, una vez aprobada en las Cortes. Sustituye a la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, aprobada por iniciativa del gobierno presidido por José Luís Rodríguez Zapatero; una norma de larguísimo nombre pero que convencionalmente se había venido denominando Ley de Memoria Histórica. La Ley de 2007 muy pronto se demostró insuficiente. Basta recordar cómo se han sucedido los ejemplos de restitución de nombres franquistas en el callejero, por parte de los jueces, en distintos municipios españoles. Por parte de los jueces y también gracias a la voluntad política de gobiernos locales en manos de la derecha. La derecha, a la sazón, ha cambiado su perspectiva en torno a cómo abordar la cuestión de la memoria histórica. De rehuir de ella, alegando que es hora de mirar al futuro y dejar atrás el pasado, como hicieran Aznar o Casado, han pasado a recuperar la vieja perspectiva franquista de la guerra civil, como bien ha mostrado el alcalde de Madrid, Martínez Almeida.  

En cualquier caso, resultaba evidente que la Ley 52/2007 debía ser reemplazada por otra de mayor alcance y ambición. Y lo era porque, además, el desafío normativo que, en lo referente a la memoria democrática, debía afrontar el Estado español vino de la mano de dos informes de Naciones Unidas en materia de derechos humanos. Ninguno de los dos dejaba en muy buen lugar a España. Aparecieron ambos en 2014, después de sendas visitas a nuestro país. Se trata de los muy citados: Informe del enviado especial de Naciones Unidas, Pablo de Greiff, Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición y del Informe del Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas e Involuntarias de Naciones Unidas. Ambos informes planteaban la necesidad de articular una política de Verdad, Justicia, Reparación y Garantía de No Repetición, que son los principios de la justicia transicional. La justicia transicional, que se halla amparada por la legislación internacional, se aplica en países en los que ha tenido lugar un pasado traumático, de violación masiva de los derechos humanos. Es una Justicia para períodos de transición; de transición nacional hacia la democracia y la reconciliación.

Lo que venían a señalar tanto Pablo de Greiff como el Grupo de Desapariciones Forzadas e Involuntarias es que, cuando se han producido graves vulneraciones de los derechos humanos, como crímenes de guerra y/o de lesa humanidad, desapariciones forzadas, etcétera, no es posible una verdadera reconciliación nacional, sin que antes hayan sido investigados esos crímenes, permitido el acceso de las víctimas a la tutela judicial efectiva, reparado a estas últimas y articulado dispositivos políticos y sociales que impidan la repetición de esos crímenes.

Lo que venían a señalar tanto Pablo de Greiff como el Grupo de Desapariciones Forzadas e Involuntarias es que, cuando se han producido graves vulneraciones de los derechos humanos, como crímenes de guerra y/o de lesa humanidad, desapariciones forzadas, etcétera, no es posible una verdadera reconciliación nacional, sin que antes hayan sido investigados esos crímenes, permitido el acceso de las víctimas a la tutela judicial efectiva, reparado a estas últimas y articulado dispositivos políticos y sociales que impidan la repetición de esos crímenes. Si se leen los informes, más allá de plantear que se trata de una política de estado, nos daremos cuenta de que exigen una amplia articulación de medidas. En este contexto, la Ley de Memoria Democrática debía afrontar múltiples desafíos. 

El Gobierno presentó en septiembre de 2020 el Anteproyecto de Ley y abrió un plazo de consulta pública. De ese modo se produjo una gran movilización social de la mano del movimiento memorialista y de las asociaciones de víctimas. En efecto, a la Secretaría de Estado de Memoria Democrática llegaron más de 900 aportaciones, la gran mayoría procedentes de dicho movimiento y de las mencionadas asociaciones de víctimas. Desde luego también hubo contribuciones de otros actores como los archiveros y archiveras de la función pública o las organizaciones sindicales. En el caso de CCOO, por ejemplo, su Red de Archivos hizo públicas una serie de observaciones. En primer lugar, realizó una valoración general positiva del anteproyecto. También propuso una ampliación de los perfiles de víctimas del franquismo, incluyendo explícitamente a los sindicalistas, así como a los trabajadores y trabajadoras despedidos de sus empresas y represaliados. Al mismo tiempo, consideró insuficientes las garantías para que las víctimas pudieran acceder a la tutela judicial efectiva, teniendo en cuenta la sentencia del Tribunal Supremo de 2012 en el caso del juez Garzón. Por último, señaló que no existían suficientes garantías para poder acceder a los archivos de las instituciones represivas que custodia el Estado.

Por otra parte, desde la presentación pública del Anteproyecto hasta su tramitación parlamentaria transcurrió, como se recordará, un tiempo anormalmente largo. Esto se debió a que el Consejo General del Poder Judicial emitió con mucho retraso su informe sobre la Ley. Informe que, aunque preceptivo, carece de carácter vinculante.

Dadas las exigencias de mejora sustancial de la normativa anterior, así como los desafíos planteados por Naciones Unidas, se comprenderá que estamos ante una Ley de articulado amplio. De este modo, la estructura de la norma es como sigue:

• 66 artículos
• 19 disposiciones adicionales 
• 2 disposiciones transitorias
• 1 disposición derogatoria 
• 9 disposiciones finales

A su vez, el articulado está organizado en cuatro títulos: 

• Título I: de las víctimas
• Título II: Políticas integrales de memoria democrática
• Título III: Movimiento memorialista
• Título IV: Régimen sancionador

Por su parte, el Título II, relativo a las Políticas integrales de memoria democrática, consta de cuatro capítulos:

• Capítulo I: del derecho de las víctimas a la verdad
• Capítulo II: de la justicia
• Capítulo III: de la reparación 
• Capítulo IV: del deber de memoria democrática

Vista de modo sumario la estructura de la Ley, vamos a adentrarnos en su contenido. Comienza la norma con una definición de la memoria democrática, haciendo referencia al conocimiento de la reivindicación y defensa de los valores democráticos y los derechos y libertades fundamentales a lo largo de la historia contemporánea de España (art. 1).

Y señala como objetivos la reparación de las víctimas y promover su reconocimiento y la cohesión nacional. Asimismo, declara estar inspirada en los principios de Naciones Unidas de justicia transicional, de verdad justicia y reparación, añadiendo que los poderes públicos, interpretarán la Ley conforme a los tratados internacionales, lo que incluye también la Ley de Amnistía de 1977 (art. 2), que ha sido esgrimida, junto a otros fundamentos de derecho como razón suficiente para rechazar investigar los crímenes del franquismo por parte del Tribunal Supremo y de una serie de Tribunales autonómicos y locales. Ahora bien, hay que decir que el estado español no ha firmado el Tratado Internacional sobre Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de Lesa Humanidad, de manera que resulta plausible que los jueces sigan negándose a investigar los delitos franquistas porque ya han prescrito. 

El Título I comienza definiendo un catálogo de víctimas. Entre ellas, menciona a los represaliados por actividad sindical o aquellos otros que por la misma razón y/o por motivos ideológicos perdieron sus empleos o trabajos (art.3). De este modo, se reconoce como víctima de la dictadura al movimiento obrero. En este mismo Título I se declaran ilegales los tribunales de la represión (art.5) y el Estado queda comprometido a la realización de un Censo Estatal de Víctimas (art. 9).

El Título II se halla ampliamente dedicado a las políticas de memoria. Se prevé así la creación de una oficina de víctimas para recoger testimonios de estas, así como para labores de divulgación y de asesoramiento a las víctimas (art. 10). Hay además un reconocimiento expreso a las mujeres en la medida que fueron víctimas de una represión específica por el hecho de ser mujeres. Ese reconocimiento se extiende a la contribución femenina a la lucha por las libertades democráticas (art. 11).

A continuación, se estipula que las actuaciones de la Administración en materia de memoria democrática se articularán en un Plan de Memoria cuatrienal (art. 12) y se anuncia la creación de un Consejo Territorial de Memoria que coordinará a la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos, en este caso, a través de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) (art. 13).

Más adelante, en aras del derecho a la verdad se menciona el fomento de la investigación a todos los niveles (art. 15), aclarando seguidamente que la localización e identificación de personas desaparecidas es un cometido del Estado: Esto implica un cambio sustancial, dado que hasta ahora el Estado ha delegado esta tarea mediante subvenciones a particulares; especialmente a los familiares de las víctimas (art. 16). También queda comprometido el Estado a la elaboración de un mapa de fosas (art. 17) y queda esbozado un protocolo para las exhumaciones. En este mismo ámbito, la Ley obliga también al Estado a crear un banco nacional de ADN para localización de familiares (art. 23).

En el ámbito de la investigación se mencionan los archivos y la documentación, además del acceso a la misma en los artículos 25, 26 y 27. Desde nuestro punto de vista, la norma no resuelve la cuestión del acceso a los archivos que, además de un problema normativo plantea igualmente un problema de escasez de recursos humanos y materiales. En esta misma línea la publicación del Proyecto de Decreto para modificar la preconstitucional Ley de Secretos Oficiales en pleno agosto de 2022 no fue una buena noticia. Ni la fecha de publicación ni la brevedad del plazo de consulta pública invitaban a la participación de la sociedad civil en la elaboración de la norma. Sólo la Federación de Asociaciones de la Prensa y la Asociación de Archiveros de la Administración Pública, pudieron presentar alegaciones y enmiendas. 

Los artículos 25 a 27 se refieren al Centro Documental de la Memoria al que atribuye un papel desmesurado: reunir toda la documentación de la guerra y el franquismo; algo poco menos que imposible. El artículo 27 señala que se garantiza el libre acceso a los documentos. Sin embargo, no se articulan las garantías ni los instrumentos pertinentes para que así sea. Lo más positivo en materia de archivos es el compromiso de realizar un censo de archivos públicos y privados sobre la represión (por así expresarlo).

Más adelante, el Capítulo 2 del Título II de la norma se refiere a la justicia. Sólo incluye dos artículos: el 28 y el 29. Señala el primero que se creará una fiscalía de sala para investigar las violaciones de los derechos humanos. A su vez, el artículo 29 establece el compromiso de garantizar la tutela judicial efectiva encaminada a la obtención de una declaración judicial sobre la realidad y las circunstancias de hechos pasados determinados relacionados con las víctimas. De este modo se descarta cualquier investigación y la apertura de un proceso penal relacionado con la violación de derechos humanos de la dictadura. Investigación y apertura de procesos que reclaman las víctimas y familiares que han presentado querella en el Juzgado Correccional nº1 de Buenos Aires y, sin éxito hasta el momento, en una serie de juzgados y tribunales españoles; es decir, las personas relacionadas con la llamada Querella Argentina. A su vez, la apertura de procesos penales precisaría, la modificación del Código Penal, con el fin de aplicar la justicia internacional de los derechos humanos y poder eludir la jurisprudencia que inauguró la sentencia del Tribunal Supremo de 2012 mediante su referencia a la prescripción de delitos, la no retroactividad y al hecho de que cuando se cometieron esos crímenes no eran constitutivos de delitos.

En cuanto a la reparación, el Capítulo 3 del Título II se refiere a la reparación económica de las víctimas y a la realización de un censo de las empresas que se lucraron con el trabajo esclavo de prisioneros; también establece la concesión de nacionalidad española de los descendientes de los miembros de las Brigadas Internacionales que lo solicitasen.

El Capítulo 4 del Título II regula el deber de memoria, al objeto de evitar que se repita la violación de los derechos humanos. En este ámbito plantea una batería de medidas:

• Regulación de la eliminación de los símbolos franquistas (art. 35).
• Elaboración de un Catálogo de símbolos franquistas (art. 36).
• Supresión de los títulos de nobleza otorgados por la dictadura, revocación de condecoraciones y reconocimientos, así como la prohibición de los actos públicos de exaltación del golpe militar de julio de 1936 y de la dictadura.

La norma plantea el conocimiento del pasado tanto en la escuela como en la universidad, así como en la Administración, mediante planes de formación. Menciona igualmente la Investigación sobre el exilio y la memoria democrática de las mujeres y estipula la organización de actos públicos de reconocimiento a las víctimas, etcétera.

Los artículos 49 a 53 está consagrados a los lugares de memoria, que quedan definidos como:

espacio, inmueble, paraje o patrimonio cultural inmaterial o intangible en el que se han desarrollado hechos de singular relevancia por su significación histórica, simbólica, o por su repercusión en la memoria colectiva, vinculados a la memoria democrática, la lucha de la ciudadanía española por sus derechos y libertades, la memoria de las mujeres, así como con la represión y la violencia contra la población como consecuencia de la resistencia al golpe de estado de julio de 1936, la guerra, el exilio, la dictadura, y la lucha por la recuperación y profundización de los valores  democráticos.

Se señalan los procedimientos para declarar los lugares de memoria, tanto de oficio; es decir desde la Administración, como a partir de propuestas de la sociedad civil; es decir, a partir de la participación popular. Se establece también la creación de un Censo de lugares de memoria (art. 51), que será público y de consulta gratuita. Cada lugar de memoria contará con su correspondiente ficha. Los lugares de memoria serán protegidos y la Administración promoverá una actividad en torno a ellos al objeto de difundir, homenajear y reparar a las víctimas (arts. 52 y 53). En el marco de los lugares de memoria, hay un artículo dedicado a la resignificación de Cuelgamuros.

La ley tiene un título entero, el III, dedicado al movimiento memorialista; es decir, dedicado a la participación ciudadana, reconociendo la labor de dicho movimiento. En este marco se crea un Consejo de la Memoria Democrática. Presidido por quien sea titular de Memoria Democrática en el Gobierno, con la participación de la Administración General del Estado y de las entidades memorialistas. Su función será esencialmente consultiva y de propuesta, tal y como son este tipo de órganos de participación democrática previstos constitucionalmente. En el mismo ámbito del asociacionismo queda estipulada, en el artículo 59, la creación de un registro de entidades memorialistas que dejan de ser sin ánimo de lucro y entre sus finalidades debe hallarse estatutariamente la preservación y difusión de la memoria democrática.

Por otra parte, en el artículo 57.4, se dice que en el seno del Consejo de la Memoria Democrática se constituirá:

una comisión de ámbito estatal, de carácter académico, temporal y no judicial, independiente, con la finalidad de contribuir al esclarecimiento de las violaciones de los derechos humanos durante la Guerra Civil y la Dictadura como forma de favorecer la convivencia democrática, mediante la recepción de testimonios, información y recopilación de documentos y de otros antecedentes que le permitan, con objetividad e imparcialidad, la elaboración de conclusiones y recomendaciones para la reparación de las víctimas y evitar que tales hechos vuelvan a repetirse en el futuro.

Esta comisión elaborará un informe y podrá proponer un programa de investigación, además de promocionar metodologías y protocolos en el ámbito de dicha investigación. Sin nombrarla expresamente, la Ley se refiere aquí a una suerte de Comisión de la Verdad, como las que ha habido en varias decenas de países. Esta comisión ha sido reclamada por una parte del movimiento memorialista, como es el caso de la Plataforma de la Comisión de la Verdad.

Por otra parte, se plantea en el artículo 57 bis la creación de un centro de memoria, al objeto de salvaguardar la dignidad de las víctimas de violaciones de los derechos humanos.

Por último, el título IV está dedicado al régimen sancionador. Se establecen aquí las infracciones leves, graves y muy graves. Determinando las correspondientes sanciones. Determina como infracción la apropiación de documentos públicos hasta la constitución de 1978, lo que excluye los papeles de los gobiernos de los presidentes Suárez y González.

La Ley es de largo alcance y amplitud. Ahora bien, también hemos visto que no ha terminado de resolver la cuestión del acceso a los archivos. Esta cuestión requeriría una norma que evite la colisión entre el derecho a la verdad y la protección de datos que estipula la legislación. Protección de datos que aquí equivale a la invisibilidad de las víctimas. Asimismo, la ley excluye la apertura de procesos penales sobre los crímenes del franquismo.

Como puede verse la Ley es de largo alcance y amplitud. Ahora bien, también hemos visto que no ha terminado de resolver la cuestión del acceso a los archivos. Esta cuestión requeriría una norma que evite la colisión entre el derecho a la verdad y la protección de datos que estipula la legislación. Protección de datos que aquí equivale a la invisibilidad de las víctimas. Asimismo, la ley excluye la apertura de procesos penales sobre los crímenes del franquismo. Implementar esta cuestión exigiría, más allá de la Ley de Memoria Democrática, una serie de modificaciones legales que ya hemos mencionado más arriba. Asimismo, las víctimas del robo de bebés que se inició en los albores de la dictadura y no cesó hasta los años noventa del siglo pasado, reclaman una ley específica, cuyo proceso se halla en fase de enmiendas en el Parlamento desde hace dos años. En suma, una serie de aspectos de la norma, exigen desarrollos legislativos complementarios. 

La Ley de Memoria Democrática exige un acompañamiento presupuestario para cuestiones tales como el Banco Nacional de ADN, el Consejo de la Memoria Democrática o la realización de censos como el de víctimas, el de lugares de memoria o el de archivos.

Por otra parte, la Ley de Memoria Democrática exige un acompañamiento presupuestario para cuestiones tales como el Banco Nacional de ADN, el Consejo de la Memoria Democrática o la realización de censos como el de víctimas, el de lugares de memoria o el de archivos. Estamos a la espera de la implementación de estas dotaciones presupuestarias que garanticen objetivos fundamentales de esta importante ley.

***

José Babiano. Director del Área de Historia, Archivo y Biblioteca de la Fundación 1º de Mayo. Ha escrito entre otras obras: 1 de Mayo. Historia y significado (Bomarzo, 2015); Emigrantes, cronómetros y huelgas (Siglo XXI, 2016); con Javier Tébar 14D, historia y memoria de la huelga general (Catarata, 2019).