Por MAITE VILALTA
Decidir ser un estado descentralizado supone tener que plantearse una serie de aspectos que, desde un punto de vista fiscal, se sintetizan en dos grandes temas: cómo se reparten las competencias entre los distintos niveles de gobierno y cómo se reparten los ingresos para poder financiarlas. Digámoslo claro desde el principio, no se trata de un tema nada fácil por qué se está hablando, en definitiva, de cómo “repartir el poder”. El poder de decisión sobre qué y cuántos servicios se van a prestar a la ciudadanía, y el poder de decisión sobre el diseño y la gestión de los tributos.
Nos preguntamos entonces, por qué el estado español decidió embarcarse en 1978, en la configuración de un estado compuesto en el que, además del gobierno central y los gobiernos locales, existiera otro nivel de gobierno, el autonómico. ¿Por qué razón, a pesar de la complejidad que supone tener que transitar de un estado unitario y altamente centralizado a un estado descentralizado, se optó por aprobar una Constitución que abría la puerta a esta opción? La respuesta parece clara. Uno de los fundamentos del pacto constitucional consistió en el reconocimiento de unos hechos diferenciales, de la existencia de un estado plurinacional. Y es por ello, que el título octavo de la Constitución determina de qué manera, sin citarlas explícitamente, las nacionalidades que integran el estado (refiriéndose a Cataluña, al País Vasco y, quizás también, a Galicia), pueden convertirse en comunidades autónomas, estableciendo los principios reguladores, tanto de su futuro marco competencial, como de su modelo de financiación que, en el caso del País Vasco, gracias a una disposición adicional del propio texto constitucional que reconoce su especificidad histórica, se basa en el llamado régimen foral. Y para el resto de los territorios, a los que la Constitución se refiere como regiones, se prevé que puedan también convertirse en comunidades autónomas siguiendo una vía más lenta y asumiendo, de partida, un techo competencial más limitado, pero abriendo la posibilidad de, posteriormente, ir alcanzando el de las denominadas nacionalidades.
Uno de los fundamentos del pacto constitucional consistió en el reconocimiento
de unos hechos diferenciales, de la existencia de un estado plurinacional
Todo ello ha dado lugar, al cabo de cuarenta años, al estado autonómico que hoy conocemos, formado por diecisiete comunidades autónomas, todas ellas con el mismo techo competencial (salvo algunas especificidades como la policía, solo en Cataluña y País Vasco; la administración penitenciaria solo en Cataluña; o la normalización lingüística solo en Baleares, Cataluña, Galicia, Valencia y País Vasco), y todas ellas con el mismo modelo de financiación (llamado de régimen común), excepto el País Vasco y Navarra que gozan del anteriormente mencionado modelo foral.
Cabe decir que el conjunto de fuerzas políticas que representaban el denominado “catalanismo político”, entendieron que el texto constitucional era lo suficientemente amplio como para que, en el futuro, pudiera ser interpretado de manera que permitiera a Cataluña alcanzar cotas de autogobierno parecidas a las que gozan los estados de países federales como Alemania, Canadá, Estados Unidos o Suiza. Hubo, por tanto, un amplísimo consenso en Cataluña en implicarse en la consecución de una amplia capacidad de decisión sobre cuantas más competencias mejor (sanidad, educación, servicios sociales, infraestructuras, etc.), y en la consecución de un sistema de financiación, que permitiera a la Generalitat de Cataluña, tener los recursos suficientes para poder diseñar sus propias políticas y disponer de mecanismos que le permitieran ejercer un verdadero y fuerte autogobierno. Y el pacto constitucional consistió, para una amplia mayoría de catalanes, en que todo ello se haría sin desentenderse del resto de territorios del estado. Cataluña se comprometía a participar activamente en la construcción de un estado democrático descentralizado y moderno, a cambio de ser reconocida como nación dentro de este estado. Y es obvio que el modelo de financiación constituye, desde el momento cero, una pieza clave del funcionamiento de este estado, y, por tanto, del pacto que se selló.
No desentenderse del resto de territorios del estado supone, en el terreno de la financiación, buscar la manera de hacer compatible la autonomía financiera de la Generalitat de Cataluña (capacidad de poder decidir sobre los tributos pagados por sus ciudadanos), con el cumplimiento de un principio de equidad con el resto de los territorios, a través de un mecanismo de nivelación de los recursos. Y en ello se basó el empeño de Cataluña en materia de financiación autonómica. Desde principios de los años ochenta, se implicó en el diseño de un modelo de financiación común para todas las comunidades autónomas, excepto las forales, basado en el cumplimiento de dos principios fundamentales: autonomía y equidad. Y es así como en los distintos acuerdos en que se ha ido configurado el actual modelo, Cataluña ha jugado, hasta ahora, un papel propositivo, ya no digamos en el último acuerdo que se firmó el año 2009, fruto del despliegue del nuevo texto estatutario catalán en donde quedaban expresadas las aspiraciones de Cataluña, entre otras, en materia fiscal.
Cataluña se comprometía a participar activamente en la construcción de un estado democrático descentralizado y moderno, a cambio de ser reconocida como nación dentro de este estado
Se podría afirmar que el modelo de financiación actual, fruto de muchos pactos y negociaciones, es aún mejorable si la referencia son los modelos de financiación de los países anteriormente citados. Ciertamente, queda margen para avanzar en materia de autonomía tributaria; y en cuanto a la equidad, quedan pendientes de ajustar algunas variables que intervienen en el mecanismo de nivelación de los recursos y, sobre todo, queda por solucionar el problema de la gran diferencia existente entre los resultados del modelo de financiación de régimen común y el de régimen foral basado, este último, en un amplio poder de decisión de los gobiernos forales sobre todos los tributos pagados por sus ciudadanos, y en la no intervención en ningún mecanismo de nivelación de los recursos con el resto de comunidades autónomas, que los hagan partícipes de algún principio de equidad interterritorial.
Cataluña que, por lo descrito, debería sentirse muy comprometida a seguir avanzando en introducir mejoras en este modelo de financiación, y al que le ha dado siempre su voto afirmativo en los sucesivos acuerdos firmados en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera se encuentra hoy muy lejos de las dinámicas que los hicieron posible. El proceso de reforma estatutaria que acabó con la Sentencia del Tribunal Constitucional de 2010 hizo volar por los aires, o así lo entiende una amplia mayoría de la ciudadanía de Cataluña, tanto el pacto constitucional como el pacto político que había permitido aprobar el nuevo Estatuto de Autonomía en las Cortes Generales en 2006. Los hechos que se sucedieron a partir de aquel momento son bien conocidos. De estar comprometida en la configuración de un modelo como el descrito, Cataluña pasó, por primera vez en la historia, a reclamar un modelo similar al foral (documento aprobado por una amplia mayoría del Parlament en julio de 2012), y posteriormente, ante la negativa del gobierno central a negociarlo, se pasó a defender y, finalmente, a declarar la independencia con el apoyo de un porcentaje significativo de la población y de las fuerzas parlamentarias (27 de octubre de 2017). Las consecuencias de todo ello son bien visibles aun hoy en día, e impregnan la vida política tanto de Cataluña como del resto del estado español. El problema político del encaje de Cataluña en el estado español no está resuelto.
¿Qué podemos aprender de todo ello? Probablemente deberíamos haber aprendido muchas cosas, entre ellas: i) que tan importante es el diseño del modelo de financiación autonómica, como el de los mecanismos institucionales y las reglas del juego que deben asegurar su buen funcionamiento; ii) que tan importante es el qué se negocia como el cómo se negocia ; iii) que tan importante es pactar como cumplir el pacto en los términos exactos en los que éste se ha producido; iv) que tan importante es diseñar una fórmula matemática que permita disponer de un buen mecanismo de nivelación de los recursos que dé cumplimento a un principio de equidad interterritorial, como no olvidar que para que este mecanismo pueda existir y funcionar adecuadamente, debe haber un sentimiento de pertenencia a una realidad sociopolítica, con la que todos nos sintamos comprometidos, aceptados y respetados tal y como somos. Deben tejerse unos hilos invisibles que hagan posible que los ciudadanos de unos territorios estén dispuestos a aportar recursos, a través de un mecanismo de igualación, para que los ciudadanos de otros territorios puedan disponer del mismo nivel de servicios públicos, realizando el mismo esfuerzo fiscal; v) que la diferencia y la heterogeneidad en las preferencias de los ciudadanos, lejos de ser un problema, está en la base que justifica la descentralización. Se descentraliza para que los gobiernos hagan aquellas políticas que mejor se adapten a las necesidades y aspiraciones de su ciudadanía. Y si en determinadas zonas del territorio, minoritarias, las aspiraciones de los ciudadanos sobre cuestiones, tan fundamentales, como el grado de autogobierno al que se aspira, son muy distintas a las del resto, debe encontrarse la manera de no aplastar a dichas minorías y permitir, tal como se hace en otros países que nos pueden servir de referencia, un tratamiento distinto a aquellos que tienen aspiraciones distintas (un marco competencial distinto, un modelo de financiación distinto…).
Tan importante es el diseño del modelo de financiación autonómica, como el de los mecanismos institucionales y las reglas del juego que deben asegurar su buen funcionamiento (…) No olvidar que para que este mecanismo pueda existir y funcionar adecuadamente, debe haber un sentimiento de pertenencia a una realidad sociopolítica, con la que todos nos sintamos comprometidos, aceptados y respetados tal y como somos
Conocí a Javier Aristu hablando de estos temas, hace muy poco, demasiado poco. El diálogo empezó un mes de abril en Barcelona (2019) y continuó en Sevilla los días 5 y 6 de marzo de 2020 en unas jornadas en las que se analizaban las relaciones Andalucía-Cataluña. Se me invitó para hablar de financiación autonómica. Allí estuvo Javier, acompañándome, muy interesado en el tema, pero, sobre todo, muy interesado en qué el debate se produjera en un clima relajado, cómodo, de entendimiento, sin dejar de hablar de nada, pero respetando los distintos puntos de vista, aunque estuvieran muy alejados. Le recuerdo preocupado por la situación del país, atento, amable, débil de salud, pero intelectualmente muy fuerte. Me sorprendió lo rápido que captó que la esencia del problema, al hablar de financiación autonómica, no residía en el dinero, no era tan solo una cuestión de cómo repartir los recursos entre los gobiernos autonómicos, sino de algo mucho más complejo y sensible, que escapa de los límites de la ciencia económica y se adentra en los de la sociología, la psicología, el derecho, la ciencia política, y, en definitiva, en los del estudio del comportamiento humano. Prometimos que nos volveríamos a reencontrar, probablemente tocaría en Barcelona. Al cabo de siete días nos encerramos todos en casa porque vino la pandemia. Ya nada es como antes, tampoco lo serán, sin Javier, los futuros encuentros para dialogar sobre Andalucía y Cataluña.
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Maite Vilalta. Doctora en Ciencias económicas y empresariales, es profesora de Hacienda Pública en la Universitat de Barcelona.
